CONSULTANTE olga_nevarez_NR,

Presente:

 

Reciba un cordial saludo de mi parte, y en relación a sus "//mexicolegal/foro-verconsulta.php?id=154812&forod=0">preguntas jurídicas, le comento lo siguiente:

 

Espero que la siguiente información acerca del tema jurídico del PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, le sea de utilidad en su caso, a efecto de disipar sus duda legales sobre el particular:

 

  EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y CLASES.

La Constitución establece que por Ley se regulará el Procedimiento Administrativo.

Forma parte del Derecho Administrativo y es un procedimiento de carácter especial que, partiendo del procedimiento judicial general, se adapta a unas necesidades especiales que son las que caracterizan al Derecho Administrativo y, por tanto, al Procedimiento Administrativo.

Se trata de asegurar la sumisión de la Administración al Derecho.

A esta idea central responden una serie de técnicas, cuya existencia y correcto funcionamiento constituyen otras tantasgarantías de la posición jurídica del administrado:

  El Procedimiento Administrativo: la actividad de la Administración tiene que seguir un procedimiento determinado en Ley (pasos a seguir, plazos, actos, etc.); que si no cumple ! la Admón. actúa de forma ilegítima  causa de nulidad del acto administrativo según el art. 63 Ley 30/92.

  El sistema de recursos contra actos y disposiciones emanadas de la Admón.

  Tutela Judicial: corresponde a los Jueces y Tribunales pronunciarse definitivamente sobre la legalidad de la actuación de la Admón. de 2 formas:

·         Recurso contencioso - administrativo: revisión a posteriori, anulando los actos administrativos y/o disposiciones generales contrarios al Ordenamiento Jurídico.

·         Interdictos: ponen freno a aquellas actuaciones de la Admón. que constituyan vías de hecho.

§  Diferencia entre Procedimiento Administrativo y Proceso Judicial:

§  El procedimiento, en el ámbito jurisdiccional, está encaminado a averiguar la verdad y a distribuir justicia y el Juez o Tribunal son quienes la distribuyen.

§  En el ámbito administrativo, aunque esos también sean cometidos suyos, no son los básicos, sino que el procedimiento administrativo está encaminado a “servir con objetividad los intereses generales” y además quien decide no es un Juez, sino la propia Administración pública, que es a su vez parte en el procedimiento.

1.1.1. Definición de Procedimiento Administrativo:

Según el Profesor García de Enterría, el procedimiento administrativo es “la ordenación unitaria de una pluralidad de operaciones realizadas en actos diversos y de forma heterogénea por órganos de la Administración Pública que, no obstante su relativa autonomía, se concretan en la consecución de un acto resolutorio final”.

·         Detalle de la definición:

§  La Ley regula una diversidad de actos administrativos, así como, quién los va a realizar y en qué momento; con una doble finalidad:

§  Democratiza la actuación administrativa al darle la oportunidad al interesado de intervenir en el procedimiento.

§  Garantía, ya que, la Administración Pública está sometida al Derecho.

§  Cada momento del procedimiento es independiente del anterior y del posterior. Por tanto, regula cómo, cuándo y por qué cada órgano o sujeto interviene en él.

§  Todos los actos van encaminados y acaban con una resolución final.

§  El procedimiento es la regulación a priori del camino a través del cual iremos desde una norma superior (Ley o Reglamento) a una inferior (acto administrativo)

§  El procedimiento es un complejo de actos y no un acto complejo:

§  Los actos que lo componen son diversos e independientes  los actos de trámite pueden ser impugnados. Si fuera un sólo acto complejo el administrado no podría intervenir en las partes del procedimiento porque hasta que no se termina el acto no se puede impugnar.

§  La declaración de nulidad de un acto de trámite no implica la anulación de todo el proceso.

Por lo tanto, el Procedimiento Administrativo es un complejo de actos  alguno de los actos intermedios puede ser impugnado porque produce indefensión, paralización o perjudica gravemente derechos fundamentales o legales del ciudadano.

1.1.2. Clases de procedimientos:

·         Según la pluralidad de actos que puede desarrollar la Admón. Pública:

§  Procedimientos generales: regulados por una norma de carácter general (Ley 30/92) y su aplicación es general.

§  Procedimientos especiales: regulados en otras normas distintas y para casos especiales (por ej.: procedimiento sancionador, expropiatorio, etc.).

En la Ley de 19 de octubre de 1889 (1ª regulación general del procedimiento administrativo en España y en el Derecho Comparado) se primaba al procedimiento especial. Cada Órgano de la Admón. tenía libertad para dictar normas sólo aplicables a él mismo y sólo cuando no existía procedimiento especial, se aplicaba el procedimiento general. Ello producía una gran diversidad de procedimientos según el órgano (Ayunt., Ministerio, etc.).

Con la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 se quiere cambiar la tendencia y establece un procedimiento general obligatorio para todas las Administraciones aunque se permitía la existencia de procedimientos especiales.

La Ley 30/92 mantiene el mismo criterio, siendo subsidiaria para los procedimientos especiales. Obliga a que todas las administraciones públicas sigan el procedimiento general (Art. 1) pero reconoce la existencia de algunos procedimientos especiales, entre ellos los que se deriven de la organización propia de las Comunidades Autónomas, que no podrán contradecir las bases estipuladas en la Ley 30/92.

·         Atendiendo a la finalidad del procedimiento:

§  Procedimientos declarativos: su finalidad es declarar o establecer cuál es la voluntad de la Administración Pública ante una actividad determinada.

§  Procedimientos ejecutivos: su finalidad es hacer cumplir a los ciudadanos las obligaciones impuestas por norma legal o por acto administrativo previo.

§  Procedimientos de simple gestión: su finalidad de tipo técnico y de carácter esencialmente interno (aunque nunca totalmente, en la medida en que sus resultados trascienden al exterior por la defensa de la Admón. de los intereses generales), preparatoria de una decisión ulterior.

·         En razón del tiempo en que han de desenvolverse:

§  Procedimientos ordinarios: se producen dentro del los plazos legalmente establecidos como normales.

§  Procedimientos sumarios (urgentes): los trámites y plazos del ordinario se simplifican y abrevian. Según el art. 50.1 LPC: “cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos”.

·         Atendiendo a la posición de la Administración Pública ante el procedimiento:

§  La Administración tiene interés en el procedimiento; es parte en él.

§  La Administración actúa como mero árbitro que establece y define los derechos de los ciudadanos. (Ej., cuando convoca oposiciones, la Administración decide cuáles son las normas para elegir a quién entra y a quien no)

1.2. REGULACIÓN POSITIVA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

La regulación del procedimiento administrativo se lleva a cabo a través de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Según el art. 1: “La presente Ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas”.

La Ley 30/92 es la norma que se va a aplicar a todas las Administraciones Públicas, a los procedimientos administrativos que no tengan una regulación especial y para lo no previsto en la Ley local. Para los procedimientos que tengan una regulación especial, la Ley 30 /92 tendrá carácter subsidiario.

La Ley 30/92 permite a las CC.AA. “dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales”. La Constitución establece que el procedimiento administrativo común es “una competencia normativa plena y exclusiva del Estado”.

De la Ley de Procedimientos Administrativos de 1958 sólo están en vigor los arts. 31, 32, 33, 34.1, 36, 37, 38 y 39, que se utilizan junto a la Ley 30/92 para la elaboración de actos reglamentarios.

1.3. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

En todo procedimiento se deben cumplir ciertos principios para que esos actos no sean declarados nulos:

o    Principio contradictorio:

El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada (art. 68 Ley 30/92). En cualquier caso, es esencial el carácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva.

Todo procedimiento ha de procurar la igualdad de las partes, las cuales han de tener garantizado el derecho a ser oídos y escuchados por quien tenga que tomar la decisión.

o    Principio de economía procesal:

§  Según el art. 3.1 Ley 30/92, la Admón. “sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia...”.

§  El art. 3.2 le impone a la Admón. el criterio de “eficiencia y servicio a los ciudadanos”, es decir, de economía de medios en su actuación.

§  El art. 57 obliga a acordar en un sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.

§  El art. 73 permite la acumulación de varios expedientes cuando exista entre ellos conexión íntima.

§  Los arts. 63 a 67 limitan la eficacia invalidante de los defectos de forma y aseguran la conservación de actos y trámites, así como la conversión y convalidación, en su caso, de los mismos.

§  Principio de “in dubio pro actione”:

Postula a favor de una mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento.

§  El art. 110.2 de la Ley 30/92, establece que “el error en la calificación del recurso no obsta a su tramitación”.

§  El art. 92.1 de la Ley 30/92 exige a la Admón. que advierta al interesado con una antelación de 3 meses de la amenaza de caducidad del procedimiento en caso de que éste se encuentre paralizado por una causa imable a aquél.

§  Los arts. 71 y 76 de la Ley 30/92 obligan al órgano administrativo a requerir al interesado para que subsane la falta por él cometida o acompañe los documentos exigidos en un nuevo plazo de 10 días.

La norma procesal administrativa tiene que procurar que el procedimiento salga adelante aunque existieran circunstancias que pudieran anular el procedimiento.

§  Principio de oficialidad:

Sin perjuicio de la intervención activa de los interesados, que resulta del carácter contradictorio del procedimiento administrativo, el art. 74.1 de la Ley 30/92 establece que “el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites”.

Esto significa que la Admón. Pública está obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea excitada en ese sentido por los particulares.

§  La resolución será dictada dentro de los plazos que la Ley establece.

§  Principio de legitimación:

Sólo tienen capacidad para actuar en el procedimiento administrativo los que tienen legitimación. El art. 31 de la Ley 30/92 establece quienes están interesados en el proceso y son:

§  Los que lo promuevan.

§  Los que no lo inician pero pueden ser afectados por el resultado.

§  Los que no lo iniciaron pero se personen a lo largo del proceso porque su resolución les puede afectar.

No es necesario que el interés en el procedimiento sea personal, puede tratarse de un interés colectivo.

La Admón. siempre está legitimada por velar por el interés general.

o    Principio de imparcialidad:

La Admón. reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de juez y parte, razón por la cual el principio de la imparcialidad, característico del proceso, resulta relativizado. Aún así se le exige que sea imparcial, puesto que lo que tiene que defender es el interés general (Art. 103 de CE y Art. 3 Ley 30/92)

También se le exige la imparcialidad cuando se confrontan los intereses de más de un sujeto a la hora de disfrutar de un determinado derecho (por ej.: en un concurso público y tiene que dar una concesión a una sola persona).

o    Los arts. 28 y 29 de la Ley 30/92 establecen la abstención y la recusación de funcionarios como garantía frente a los administrados. Los funcionarios tienen la obligación de abstenerse en caso de concurrir causa legal. Si no lo hacen, el interesado podrá recusarlos, decidiendo la recusación el órgano de la Admón. superior jerárquico.

Las causas de recusación y abstención son similares a las de los Jueces y Tribunales en Derecho común. Son motivos de abstención:

o    Tener interés personal en el asunto.

o    Ser administrador de la sociedad interesada.

o    Haber intervenido como perito en el procedimiento.

o    Parentesco de consanguinidad hasta el 4º grado o afinidad hasta el 2º.

o    Tener amistad conocida o enemistad manifiesta.

o    Tener relación de servicio con la persona física o jurídica de que se trate.

Como garantía se establece la separación entre tramitación y resolución del procedimiento (art. 154.2 Ley 30/92).

o    Principio de transparencia:

El art. 35 de la Ley 30/92 establece el derecho de los ciudadanos:

·         A conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copias de documentos contenidos en ellos.

·         A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

Igualmente tiene que informar a aquellos que, aún no siendo interesados, quieran conocer el procedimiento, en uso de su derecho al acceso a registros y archivos (art. 37). Esto último sólo se puede hacer siempre y cuando el procedimiento esté terminado y siempre con el límite de la privacidad de la intimidad de las personas o la seguridad del Estado.

o    Principio de gratuidad:

El procedimiento administrativo ha de ser gratuito. Esto se cumple sólo a medias porque, aunque es un principio general, en alguna legislación especial se establece la posibilidad de cobrar tasas en algunos servicios que generen un interés individual o colectivo en quien lo solicita. (por ej.: cuando el Ayuntamiento de Almería cobraba por solicitar un certificado de empadronamiento).

El art. 81.3 de la Ley 30/92 establece una excepción al principio general de gratuidad, y es cuando el interesado solicita la realización de una determinada prueba para su expediente, en ese caso la Admón. le puede cobrar los gastos que genere la práctica de la prueba.

1.4. INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Los interesados desempeñan un papel protagonista en el procedimiento administrativo. El art. 31 de la Ley 30/92 establece: “se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

·         Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos.

·         Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

·         Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto haya recaído resolución definitiva”.

Además pueden ser interesados algunos colectivos que sean titulares de un interés legítimo a título colectivo, porque representen derechos de los ciudadanos (por ej.: la OCU).

La Ley regula también la herencia del carácter de interesado cuando la resolución del procedimiento pueda generar un derecho transmisible (por ej.: pido una pensión y cuando me la van a dar me muero. Desde ese momento, mis herederos pasan a ser interesados en ese procedimiento, ya que, la pensión si la hubiera recibido yo en vida, ellos la hubieran disfrutado).

El hecho de ser interesado te proporciona todos los derechos y obligaciones inherentes a tal condición.

1.5. ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INICIACIÓN, INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN.

1.5.1. Iniciación (arts. 68 a 73 L.R.J.A.P. y P.A.C.):

La iniciación del procedimiento administrativo se encuentra regulada en el art. 68 de la Ley 30/92: “los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada”.

Hay procedimientos administrativos que sólo pueden iniciarse a instancia de parte (por ej.: los que sean para reconocer derechos).

Otros sólo pueden ser iniciados de oficio, por ejemplo, los sancionadores.

o    De oficio (art. 69)

Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

La denuncia no inicia el procedimiento, sino que éste empieza por acuerdo del órgano competente, que antes de tomarlo, podrá abrir un periodo de información para probar si los hechos son ciertos y estimar así la conveniencia de iniciar el procedimiento.

o    A instancia de parte (art. 70)

1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:

·         Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

·         Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

·         Lugar y fecha.

·         Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

·         Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

§  Todos estos requisitos son subsanables gracias al principio “in dubio pro actio”

§  La Ley establece la posibilidad de que se establezcan modelos tipo para determinados procedimientos que se suponen serán numerosos (por ej.: permiso de residencia)

Cuando se hacen solicitudes colectivas, se deberá nombrar representante del colectivo. Si no es así, la Admón. entenderá que será el 1º de la lista y a él se le notificará.

Según el art. 38.4 de la Ley 30/92: “Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

·         En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

·         En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las Entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno Convenio.

·         En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

·         En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

·         En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

§  La presentación de la solicitud tiene importantes efectos:

§  Da inicio el procedimiento con ese acto y se fija el orden de actuación en el mismo.

§  Con la presentación de la solicitud se interrumpen los plazos de prescripción y empiezan a contar los que tiene la Admón. para resolver.

§  Hace que nazca el mejor derecho de uno frente a otro. (Por ej.: para la adjudicación de unas viviendas sociales se decide que tengan prioridad las 50 primeras personas que presenten la solicitud, por tanto, esas 50 personas tienen más derecho que las siguientes).

§  Nace el deber de impulso de oficio de la Admón.

La Admón. no debe negar la admisión de un documento por padecer algún tipo de error que sea subsanable. En este sentido, el art. 71.1 de la Ley 30/92 establece: “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane las faltas o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42”.

Además, la Admón. podrá adoptar medidas provisionales, según lo estipulado en el art. 72.1 de la Ley 30/92: “Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello”.

1.5.2. Instrucción del procedimiento (arts. 78 a 86):

·         Alegaciones:

A diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial, en el procedimiento administrativo no hay una fase de alegaciones propiamente dicha, por lo que la posibilidad de formularlas permanece abierta a todo lo largo de su tramitación.

Establece el art. 79.1 de la Ley 30/92: “Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución”.

Las alegaciones, normalmente, van por escrito.

Algunos defectos procesales pueden alegarse aunque haya transcurrido ya el trámite de audiencia, sobre todo, si esos defectos suponen paralización del procedimiento, indefensión del administrado o vulneración de otros derechos fundamentales.

Pese a este planteamiento general, es muy frecuente que la normativa específica de ciertos procedimientos imponga expresamente con carácter preceptivo la convocatoria de un período de información pública.

·         Informes: (arts. 82 y 83 Ley 30/92)

§  Definición: son actos administrativos, declaraciones de juicio emitidas por órganos de la Admón. (también por personas físicas o jurídicas) especialmente cualificados en determinadas materias, llamadas a ilustrar al órgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su resolución con garantías de acierto.

§  Clasificación:

§  Desde el punto de vista de su obligatoriedad:

§  Preceptivos: tienen que ser solicitados por el órgano competente y no se puede dictar resolución hasta que no se soliciten (por ej.: para anular un acto administrativo hay que pedir un informe al Consejo de Estado).

§  Facultativos: el órgano decisor no está obligado a recabarlos.

§  Desde el punto de vista de su fuerza jurídica:

§  Vinculantes: el órgano decisor está obligado a resolver en el sentido propuesto por el órgano consultivo.

§  No vinculantes: el art. 54.1.c) de la Ley 30/92 exige que se motive todo acto que se aparte del criterio expresado en el informe.

Lo normal es que los informes sean facultativos y no vinculantes, aunque se deberá estar a lo que disponga la norma legal en cada caso. El órgano instructor deberá hacer referencia, en la solicitud del dictamen, a la norma que obliga a solicitar ese informe y si no la hay, el motivo por el que lo pide.

Los informes serán evacuados en el plazo de 10 días, pero su no emisión en plazo no impide proseguir las actuaciones, salvo que se trate de informes preceptivos determinantes para la resolución.

Cuando el informe se solicite a una Admón. distinta de la que regula el informe y no lo evacue en el plazo señalado, sea cual sea la naturaleza de ese informe, se seguirá con la actuación. Aquellos informes emitidos fuera de plazo podrán no serán tenidos en cuenta a la hora de adoptar la resolución.

·         La prueba: (arts. 80 y 81 Ley 30/92):

En el procedimiento administrativo, a diferencia del proceso civil, rige el principio de oficialidad, según el cual la Admón. está obligada a impulsar de oficio (sin que medie petición al respecto del interesado) todas las actividades probatorias; recayendo la carga de la prueba en la Admón.

Los administrados tienen derecho a proponer la práctica de pruebas distintas a las impulsadas de oficio.

Si la prueba es de oficio, la Admón. soportará el gasto de la misma. Si es impulsada por el interesado, será éste quien sufrague los gastos ocasionados por la misma.

Según establece el art. 80.2 de la Ley 30/92: “Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes”.

o    Características:

§  Medios de prueba: se admite cualquier medio admisible en Derecho (documentos, testigos, informes de peritos...).

§  Periodo de prueba: no será inferior a 10 días ni superior a 30. Se iniciará mediante un acto de ordenación del procedimiento que se comunica a las partes (con antelación suficiente) para que lleven a cabo y propongan las que consideren.

§  Admisión: las pruebas las propone el administrado o el instructor y éste último es el que determina cuál es o no pertinente. Sólo podrá rechazar la práctica de una prueba pedida por el interesado (mediante escrito motivado) cuando ésta sea manifiestamente improcedente o irrelevante para el caso.

§  Valoración: en Derecho Procesal, en general, la valoración es libre según el criterio del que valora (Juez). En Derecho Administrativo también existe esa libertad de criterio a la hora de valorar la prueba, pero tiene que hacer una valoración global de la misma.

Esa libertad de apreciación de la prueba de que goza la Admón. no se traduce en inmunidad porque la valoración de las pruebas que pueda realizar el órgano administrativo no vincula en absoluto a los Tribunales de lo contencioso - administrativo.

Las pruebas del procedimiento administrativo pueden repetirse en el contencioso - administrativo, lo contrario que en Derecho Procesal, donde el órgano superior no puede repetir las pruebas, sino que se atiene a las valoraciones que hubiera hecho el órgano anterior.

·         Audiencia y vista del expediente (arts. 84 a 86 Ley 30/92):

Según un principio general del Derecho, nadie puede ser condenado sin ser oído (nemo damnari inaudita parte).

La funcionalidad del trámite de audiencia es diferente al derecho de alegaciones, en la medida de que pretende facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente y permitirle, consiguientemente, realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses mediante un escrito de alegaciones final (que en realidad es un escrito de conclusiones).

o    Características:

o    Plazo: el trámite de audiencia y vista tiene un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15.

o    Si el interesado, expresamente, no quiere hacer el escrito de alegaciones, se puede prescindir del trámite de audiencia y vista y pasar el expediente directamente a resolución.

o    Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no se hayan aportado medios de prueba distintos de los presentados por el interesado.

§  Información pública (art. 86 Ley 30/92):

Según el art. 86.1 de la Ley 30/92: “El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.”

Se hará solamente en aquellos procedimientos que la Ley señale o en aquellos que al instructor le parezca necesario debido a la naturaleza del procedimiento.

o    Forma: El procedimiento se pone de manifiesto al público en general, sea o no interesado y tenga o no interés en el procedimiento. El órgano que deba resolver deberá publicar, en el Boletín Oficial correspondiente, su decisión de que va a hacer público el Procedimiento de que se trate para que, quien lo desee pueda examinarlo.

o    Plazo: no puede ser inferior a 20 días. Dentro de este plazo, cualquier persona puede ver el expediente y presentar cuantas alegaciones estime convenientes.

o    El hecho de hacer alegaciones no te convierte en interesado y de no hacerlas, no hace que los interesados dejen de serlo y puedan por tanto recurrir la resolución final.

1.5.3. Terminación del procedimiento (arts. 87 a 92):

·         Propuesta de resolución:

Al acto final de la resolución, precede normalmente una propuesta que el órgano encargado de tramitar el procedimiento eleva al órgano competente para decidir. El órgano instructor aporta su “opinión” sobre el sentido en el que debería de resolver el expediente.

No hay nada legislado en cuanto a la forma y a los requisitos de la propuesta de resolución y además ésta no es vinculante para el órgano decisor.

·         Resolución:

Según el art. 42 de la Ley 30/92, la Admón. tiene la obligación de resolver todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación (de oficio o a instancia de parte).

Los procedimientos pueden acabar de diversas formas. La forma normal de resolver es mediante resolución expresa, aunque también puede terminar por silencio administrativo (cuando la Admón. no cumple con el plazo legal para emitir resolución expresa).

La Ley recoge las posibles responsabilidades de los funcionarios que debieron resolver y no lo hicieron.

La Ley también obliga a dictar resolución expresa cuando los procedimientos administrativos caducan, por renuncia del interesado, por prescripción del procedimiento o por desistimiento del interesado.

La resolución expresa no podrá nunca perjudicar o poner al administrado en situación peor de la que tenía antes de la petición (iniciación a instancia de parte) (art. 89.2 de la Ley 30/92).

o    Formas “anormales” de finalización del procedimiento:

o    Convención (art. 88):

Es un pacto que supone una novedad en la Ley 30/92, ya que, anteriormente estaba terminantemente prohibido pactar entre la Admón. y el administrado, pues se entendía que pactar suponía que la Admón. cedía en sus intereses y, como sus intereses no son propios, sino que son los generales, no podían ceder en derechos generales para el interés de un particular.

La convención se regula en el art. 88 y exige tantos requisitos para poder llegar a ella como forma de terminación, que se hace prácticamente imposible poder hacerla.

Según el art. 88.1 de la Ley 30/92: “Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público...”

o    Desistimiento y renuncia:

Tienen en común el apartamiento voluntario del interesado de la acción inicialmente emprendida por él.

§  Diferencias:

§  Desistimiento: sólo se abandona el procedimiento en el que se produce y deja intactos los derechos del interesado, pudiendo éste ejercerlos más adelante en otro procedimiento distinto.

§  Renuncia: se refiere a los derechos mismos, de los que se hace dejación expresa, de forma que ya no podrán ser ejercitados en un futuro.

§  En todos los procedimientos se puede desistir, pero no en todos se puede renunciar, ya que, determinados derechos son irrenunciables para sus titulares (por ej.: el derecho a un salario según ley).

Según la reforma de la Ley 30/92, la Admón. tiene la obligación de dictar resolución expresa para determinar los hechos (sin entrar en la cuestión de fondo) que han producido el desistimiento, la renuncia, la prescripción o la caducidad.

o    Caducidad:

Siempre en los procedimientos iniciados a instancia de parte, se produce la caducidad cuando la Admón. se vea imposibilitada para terminar el procedimiento, siempre que esa imposibilidad le venta impuesta por la inactividad del interesado (no realiza los actos a los que está obligado).

§  Características:

o    La Admón. deberá advertir al interesado de su obligación de actuar en un determinado sentido, dándole un plazo máximo de 3 meses.

o    Pasado ese tiempo sin respuesta del interesado, la Admón. procederá al archivo del caso y está obligada a comunicar la caducidad al administrado

o    Según el art. 92, el trámite deberá ser absolutamente indispensable para continuar el procedimiento y que, además, la Admón. no pueda conseguir esa información por otro procedimiento.

o    La inactividad del interesado sólo dará lugar a la caducidad de ese trámite en concreto, pero no del resto del procedimiento. Si fuera un trámite que no permitiera seguir el procedimiento, también se podría caducar el procedimiento entero, pero no inhabilita al interesado para volver a iniciar el mismo procedimiento en el futuro.

o    Según el art. 92: “la caducidad del expediente no produce la prescripción del derecho, sin embargo, los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción”.

o    Podrá no aplicarse la caducidad cuando la cuestión sea de interés general o fuera conveniente sustanciarlo para su definición y esclarecimiento.

o    Forma “normal” de finalización del procedimiento:

§  Resolución (art. 89):

La Ley obliga a resolver todos los procedimientos, sea cual sea la forma de su inicio. A veces se produce la resolución tácita (silencio administrativo).

§  Forma: no tiene muchas exigencias. Lo único que la Ley dice al respecto es que las resoluciones serán motivadas, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de Derecho.

La propia resolución dirá los recursos que caben contra ella, el órgano ante el que se puede recurrir y el plazo para hacerlo. En la práctica la resolución tiene 3 partes:

o    Encabezamiento: órgano competente, interesado...

o    Fundamentación: de hecho y de Derecho. Motivación.

o    Parte dispositiva: resolución (la decisión en sí).

o    Pie de recurso: cuál cabe poner, ante quién y cuándo (plazo).

§  Congruencia: la resolución ha de ser congruente, pero la naturaleza de la congruencia es distinta a los procesos comunes:

§  Derecho común: el Juez no puede dar más de lo pedido. Ha de ajustarse a lo que las partes piden en su demanda y no puede decidir sobre temas o cuestiones que no hayan sido propuestos por las mismas.

§  Derecho administrativo: la Admón. tiene que decidir sobre lo pedido por las partes y además también está obligada a pronunciarse sobre aquellas cuestiones que, sin haber sido sometidas a su consideración por las partes, se deriven del procedimiento.

Cuando esto suceda, la AP. tiene que comunicárselo a las partes para que puedan hacer aleaciones sobre los temas que éstos no hubieran planteado. El plazo para alegar es de 15 días.

o    Está prohibida la resolución “non liquet”, es decir, la Admón. no puede dejar de resolver so pretexto de oscuridad, insuficiencia o silencio de los preceptos legales aplicables, aunque podrá resolver la inadmisión a trámite de la solicitud de requerimiento del derecho no previsto en el Ordenamiento Jurídico o carentes de fundamento, todo ello sin perjuicio del derecho de petición recogido en el Art. 29 de la CE.

TEMA 2. REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

2.1. REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- PLANTEAMIENTO GENERAL.

Se entiende por revocación la retirada definitiva por la Admón. de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario. La revocación es dictar un acto que, previa declaración de nulidad, no contenga el vicio y sustituya al acto declarado nulo por nulidad absoluta o relativa (arts. 62.1 y 63 Ley 30/92).

La Admón. puede declarar la nulidad de los actos administrativos y disposiciones (o reglamentos) por los siguientesmotivos:

o    Por motivos de legalidad: cuando se trate de actos que tengan algún vicio que infrinja la legalidad. En estos casos la Admón. tiene la obligación de anularlos.

o    Por motivos de oportunidad: se trata de actos que son perfectamente legales pero que, en un momento dado, son contrarios al interés general.

o    También se pueden revocar actos administrativos con carácter negocial: se trata de que la Admón. y los interesados pueden pactar la revocación del acto administrativo (no es igual que la nulidad).

2.2. REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR MOTIVOS DE LEGALIDAD (arts. 102 y 103 de la Ley 30/92).

El art. 102.1 habla de la revisión de actos nulos y establece que: “Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1” (nulidad de pleno derecho).

2.2.1. Características:

§  Como se trata de nulidad de pleno derecho, la revisión se puede llevar a cabo en cualquier momento, ya que se trata de actos impreibles.

§  El dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente de la CC.AA., es preceptivo y vinculante.

§  Sólo se pueden declarar nulos los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o, que sin haber puesto fin a ésta, no hayan sido recurridos y, por tanto, sean firmes.

El art. 102.3 establece que: “El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”.

Se establece la posibilidad de fijar una indemnización al interesado, al tiempo de declarar la nulidad del acto, si el administrado ha sufrido merma en sus derechos como consecuencia del acto nulo. Se establece también la responsabilidad de la Admón.

Cuando lo que se anula es una Disposición General (art. 102.2), es decir, un Reglamento, subsistirán los actos que se hubieran hecho firmes como consecuencia de la aplicación del mismo (por ej.: el Ayuntamiento ofrece una rebaja del 5 % en el recibo del agua a quienes lo domicilien por el banco. Posteriormente ese Reglamento se anuló porque es ilegal hacer descuentos en los precios públicos. Pues bien, los recibos que estén pendientes de pago en ese momento ya no tendrán el descuento puesto que se ha anulado, pero a las personas que se beneficiaron del mismo, no se les puede exigir que paguen la diferencia).

El art. 102.5 fija en tres meses el plazo para resolver los procedimientos de revisión de oficio, transcurrido éste se pasaría a la caducidad y archivo (hay que entender que siempre y sólo en el supuesto de que no hubieren comparecido interesados en el mismo).

Si el procedimiento de revocación se hubiese iniciado a solicitud de algún interesado, por el transcurso de dicho plazo sin que se produzca resolución, se entenderá desestimado por silencio administrativo, a los efectos de acudir a la vía jurisdiccional.

2.2.2. Declaración de lesividad de actos anulables:

Se trata de actos favorables al administrado que contienen vicios subsanables y son revocados por motivos de oportunidad.

Establece el art. 103.1 que: “Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme al artículo 63 (*), a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso - administrativo”. (o Social).

(*) ! art. 63 = actos anulables.

·         Características:

§  La declaración de lesividad no podrá adoptarse transcurridos 4 años desde que se dictó el acto.

§  Habrá que informar y dar audiencia a todos los interesados en el mismo.

§  Si transcurren 3 meses desde que se inició el procedimiento sin que se haya declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

§  El órgano competente para declarar la lesividad será, en cada caso, la Administración de la que partió el mismo (el que dictó al acto lesivo), para después acudir a la jurisdicción contencioso - administrativa.

2.2.3. Rectificación de errores materiales y aritméticos:

Establece el art. 105.1 que: “Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al Ordenamiento Jurídico”.

Según el art. 105.2 que: “Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos”.

Para que el error (material o aritmético) pueda rectificarse, se tiene que reflejar patente y expresamente en el propio acto. De lo contrario, la Admón. podría, como a veces hace, revocar actos administrativos positivos en fraude de Ley. Con ello eliminaría un acto sin tener que pasar por los trámites que la Ley establece para ese tipo de revocaciones.

2.3. REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD.

A diferencia de lo que ocurre con la revocación por motivos de legalidad, no existe en nuestro Derecho ninguna normativa general que regule la retirada de los actos administrativos por simples razones de oportunidad. Un acto que declare derechos a favor de un administrado y que no presente vicios en su constitución no puede ser revocado de oficio por la propia Admón. so pretexto de que el acto se ha convertido en inconveniente o inoportuno en un determinado momento.

Por lo tanto, según el principio de legalidad, todo lo que no está permitido expresamente a la Admón., le está prohibido. Este principio general es una garantía para los particulares, pero resulta también demasiado rígido. Una solución de equilibrio que garantizaría tanto el interés público como el de los particulares sería permitir la revocación por motivos de conveniencia, condicionándola al reconocimiento y pago de una indemnización (carácter expropiatorio).

Para que esto ocurra, la Admón. necesita una habilitación legal expresa para ese acto en concreto. Es decir, si se trata de un acto de la Administración Central, ésta tendrá que tener el consentimiento expreso del Consejo de Ministros para poder revocarlo.

2.4. LAS RESERVAS DE REVOCACIÓN, LA REVOCACIÓN SANCIÓN Y LAS REVOCACIONES INDIRECTAS.

2.4.1. La reserva de revocación:

La inexistencia de una regulación general que posibilite la revocación de actos por motivos de oportunidad da lugar en la práctica a que proliferen las reservas de revocación, es decir, a que en determinados actos administrativos se incluyan cláusulas accesorias que garanticen a la Admón. la posibilidad de revocar el acto cuando así lo exija el interés público.

o    Cuando la Admón. dicte un acto reglado, tiene terminantemente prohibido la reserva de revocación, pues en estos actos todo está fijado por la Ley.

o    Cuando dicta un acto discrecional, se puede establecer reserva de revocación, siempre que, junto a la reserva, seestablezca la indemnización.

2.4.2. La revocación sanción:

En los actos sujetos a condición, el incumplimiento de ésta justifica la revocación del acto. La revocación adopta aquí la forma de sanción por incumplimiento (también por acto ilícito). La Ley permite entonces que, como sanción, pueda serle revocado un acto anterior beneficioso.

(Por ej.: el Ayuntamiento concede la limpieza de la ciudad a una empresa y ésta no cumple con las condiciones. En ese caso, el Ayunt. puede quitarle directamente la concesión como sanción)

2.4.3. Las revocaciones indirectas:

Son aquellos supuestos en que un acto posterior modifica o desvirtúa, total o parcialmente, otro anterior o bien destruye pura y simplemente el que servía de soporte a este último, a partir de una determinada cobertura legal específica. (Por ej.: supresión de plazas a consecuencia de una modificación de plantillas. En tales casos la supresión de la plaza no implica la revocación del nombramiento del funcionario titular de la misma, sino sólo una variación en la situación administrativa de éste que, según la Ley, quedaría en excedencia forzosa).

Como es evidente, si falta la cobertura legal el acto indirectamente revocatorio sería nulo de pleno derecho (art. 62.1.e) Ley 30/92), en cuanto dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido para la revisión de oficio de los actos administrativos y podrá dar lugar, además, a la responsabilidad patrimonial de la Admón. por los daños y perjuicios que la revocación pueda determinar.

TEMA 3. ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES GENERALES.

3.1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES GENERALES.

Las normas procedimentales que regulan los requisitos formales para que la Admón. elabore disposiciones generales, se recoge en la Ley de 1958, que está aún en vigor en algunos artículos.

En los arts. 129 a 132 de la LPA de 1958, se recoge el procedimiento de elaboración de normas de carácter general, regulando también cómo va a elaborar el Gobierno los Proyectos de Ley (sólo su elaboración, no su aprobación).

Los requisitos formales que exige esa Ley para la elaboración de disposiciones de carácter general son escasos, no obstante tiene algunos caracteres.

3.2. CARACTERES DEL PROCEDIMIENTO.

·         Carácter garantista de la legalidad y transparencia: obliga a guardar todos los documentos para establecer la naturaleza del reglamento.

·         Necesidad de seguir un procedimiento establecido a priori.

·         Los requisitos formales que se recogen en el procedimiento son todos de obligado cumplimiento, so pena de nulidad del propio Reglamento.

·         Sólo cuando los reglamentos que se van a aprobar son reproducciones de uno anterior, no se hace necesario tener que cumplir exhaustivamente todos los requisitos (principio de economía procesal).

·         Tampoco se exigen los requisitos exhaustivos cuando el nuevo reglamento mantiene en lo sustancial el anterior o cuando se dictan reglamentos desgajados de otro principal.

3.3. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO.

3.3.1. Los órganos encargados de elaborar el reglamento:

Son los órganos superiores de la Admón., pero no todos, porque no todos los órganos tienen atribuida la potestad reglamentaria. Sí la tienen:

o    El Consejo de Ministros.

o    Las Comisiones Delegadas del Gobierno.

o    Los Ministros.