CONSULTANTE fcintermex_NR,
Presente:
Reciba un cordial saludo de mi parte, y en relación a su pregunta jurídica, le comento lo siguiente:
Espero que la siguiente información jurídica respecto al tema de EXPROPIACIONES POR LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DEL DISTRITO FEDERAL, le sea de utilidad a fin de disipar sus dudas legales sobre el particular:
EXPROPIACIÓN
1 Concepto
La expropiación es uno de los medios más utilizados por el Estado de adquirir bienes, casi siempre inmuebles, que le permitan cumplir con sus fines o en interés de la colectividad.
Se trata de una facultad constitucional del Estado, que se ejerce por la autoridad administrativa, que consiste en un acto unilateral y soberano por el que se priva de la propiedad de un bien a un particular para satisfacer una necesidad pública, prevista en la ley como causa de utilidad pública, retribuyéndolo mediante el pago de una indemnización.
En consecuencia, la expropiación procede cuando existe una necesidad pública real, concreta y presente, que una ley prevé en forma general y abstracta como causa de utilidad pública y que el Estado sólo puede satisfacer, ya sea directamente o a través de un tercero, con un bien propiedad de un particular.
Las causas de utilidad pública están previstas, en los casos que son competencia de la Federación, no sólo en la Ley de Expropiación, sino también en otras leyes, como son la Ley Agraria (artículo 93), la Ley de Aguas Nacionales (artículo 7), etc.
La Ley de Expropiación (DOF 25-11-36) establece como causas de utilidad pública, entre otras, las necesidades en materia de servicios públicos, urbanización, conservación de elementos naturales, obras de beneficio colectivo, creación de centros de población, conservación de monumentos históricos o arqueológicos, creación de empresas de beneficio para la colectividad, etc. (artículo 1).
La Ley Agraria fija el régimen jurídico de la expropiación de terrenos ejidales y comunales (artículos 93 a 97), que efectuará el Gobierno Federal, tramitando el expediente la Secretaría de la Reforma Agraria.
El profesor Ernesto Gutiérrez y González da el concepto siguiente:
“Expropiación es el acto que realiza el Estado, unilateral y soberano, por conducto del funcionario competente de su órgano ejecutivo o administrativo, por medio del cual priva para sí, o para un tercero, a una persona de un bien de su propiedad, mediante el pago de una retribución o indemnización, para aplicarlo a la satisfacción de una necesidad pública, directamente por él o indirectamente por un tercero y que sólo con ese bien puede ser satisfecha en todo o en parte”
En efecto, la expropiación es un acto jurídico unilateral, porque no requiere de la aceptación o conformidad de la persona afectada, sin que pueda calificarse de compraventa forzosa, como lo pretenden algunos autores, pues el consentimiento es un elemento de existencia de todo contrato.
Cabe distinguir el acto de expropiación del procedimiento expropiatorio. Aquél es la culminación de éste, que es preparatorio, prolongado y está a cargo de la Secretaría de Estado con atribuciones, conforme a la distribución de competencias de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
En México, tanto el acto de expropiación como la declaratoria previa de que existe una necesidad pública establecida en la ley como causa de utilidad pública, sólo pueden realizarlo el Presidente de la República, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o los gobernadores, según corresponda a la Federación, el Distrito Federal o los Estados, satisfacer la necesidad pública que se presente.
2 Facultad del Estado para expropiar
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en el artículo 27, la propiedad originaria de la Nación sobre las tierras y aguas del territorio nacional, de la que deriva la propiedad privada, bajo el nuevo concepto de propiedad función social.
Consecuencia de ello, es la facultad del Estado de “imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público” y de realizar expropiaciones “por causa de utilidad pública y mediante indemnización”. (artículo 27, párrafo segundo).
La Constitución faculta a la Federación y a los Estados para dictar leyes, en sus respectivas jurisdicciones, que determinen “los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente.” (artículo 27, facción VI, párrafo segundo).
Con base en la referida facultad para dictar leyes en materia de expropiación, la Federación ha regulado ésta en leyes especiales sobre tierras, petróleo, minas aguas, vías de comunicación, etc. y en leyes generales como el Código Civil (artículos 832, 833, 836) y la Ley de Expropiación (aplicable también por el Gobierno del Distrito Federal en los asuntos de su competencia), en tanto que los Estados de la República cuentan con sus propias leyes de expropiación.
3 Procedimiento previo al acto de expropiación
La Ley de Expropiación regula el procedimiento expropiatorio de los bienes de propiedad privada. Este procedimiento se forma de dos etapas, la previa al acto de expropiación y la de ejecución del decreto expropiatorio.
De acuerdo a la causa de utilidad pública que se invoque para expropiar, dicho procedimiento lo realizará la Secretaría de Estado que corresponda, conforme a la distribución de competencias que señala la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
El procedimiento previo al acto de expropiación, es preparatorio de éste y consiste en la integración de un expediente técnico, mediante la elaboración de los estudios necesarios y el acopio de los elementos que determinen que existe una necesidad pública real, concreta y actual que el Estado debe satisfacer; los medios posibles que deben tomarse en cuenta para resolverla; que un bien específico de propiedad particular es indispensable para satisfacer la necesidad pública; así como la estimación de los costos y tiempo de construcción de la obra que se requiera.
4. Decreto expropiatorio
Integrado el expediente técnico por la Secretaría de Estado competente, ésta elabora el proyecto de decreto, que una vez refrendado por el secretario del ramo, lo expide el Presidente de la República, debiendo publicarse en el Diario Oficial de la Federación y notificarse personalmente al particular afectado. En caso de ignorarse el domicilio de éste, surte efectos de notificación personal una segunda publicación en dicho Diario.
La falta del refrendo no invalida el acto, pero lo hace ineficaz, por lo que no será obedecido.
El decreto expropiatorio publicado en el Diario Oficial de la Federación, cuando la cosa expropiada pase al patrimonio del Estado, constituye el título de propiedad a favor del Gobierno Federal o de sus entidades, según sea el caso (Ley General de Bienes Nacionales, artículo 14). Si la cosa expropiada pasa al patrimonio de un tercero, se deberá otorgar la escritura respectiva, que será firmada por el particular afectado.
Cuando el fin de la expropiación corresponda realizarlo al Distrito Federal, el Jefe de Gobierno dictará el decreto, con fundamento en la Ley de Expropiación, que tiene el doble carácter de federal y local (artículo 21).
5. Ejecución del decreto de expropiación
Consiste básicamente en la ocupación de los bienes objeto de la expropiación por parte de la autoridad administrativa competente y en el pago de la indemnización.
El procedimiento de ejecución del decreto se suspende, en cuanto a la ocupación de los bienes expropiados, cuando el propietario afectado interpone en contra del decreto el recurso administrativo de revocación y de no obtener un resultado favorable a sus intereses, promueva juicio de amparo, salvo que el acto de expropiación se deba a una necesidad de urgente atención, como los casos de guerra internacional o interna, catástrofes o calamidades públicas, en cuyo caso se procederá a la ocupación inmediata del bien expropiado (Ley de Expropiación, artículo 8).
La ocupación del bien expropiado la llevará a cabo la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, como administradora del patrimonio inmobiliario federal, quien lo entregará a la dependencia que haya integrado el expediente de expropiación, levantando el acta correspondiente, salvo que los bienes expropiados sean ejidales o comunales, cuya toma de posesión compete a la Secretaría de Reforma Agraria.
El pago de la indemnización deberá realizarse en moneda nacional o en especie, si así se conviene con el interesado, dentro del término de un año contado a partir de la publicación de la declaratoria de expropiación (artículo 20, Ley de Expropiación).
6. Indemnización
La Constitución de 1857, determinó que el pago de la indemnización por la expropiación de bienes debería ser previo a la ocupación de los mismos, en tanto que la de 1917 utiliza el término mediante, que la Suprema Corte de Justicia interpretó en una primera etapa que debía ser previo, cambiando posteriormente el criterio a que el pago debe mediar, sin que ello signifique que la indemnización tenga que ser simultánea al acto de ocupación y no pueda ser posterior.
El texto original del artículo 20 de la Ley de Expropiación fijó un periodo no mayor a diez años para el pago de la indemnización, que era un lapso demasiado largo y por tanto injusto, toda vez que no se establece la obligación del Estado de pagar intereses al afectado por el saldo pendiente de la indemnización. Por reforma efectuada a la Ley en 1993, se redujo a un año el tiempo máximo de pago de la indemnización, medida que fue acertada.
En lo referente a la fijación del monto de la indemnización, actualmente existen dos sistemas: el constitucional y el legal.
La Constitución, en el artículo 27, fracción VI, párrafo segundo, señala lo siguiente:
“....El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas”.
El sistema constitucional para fijar la cantidad a pagar en concepto de indemnización, se estableció en un principio por la Ley de Expropiación de 1936 y se recoge en la mayoría de las leyes de expropiación de los Estados.
Dicho sistema ha sido muy criticado por injusto, ya que en el caso de bienes inmuebles el valor catastral es muy inferior al valor real comercial y ello no es culpa del propietario, porque es el Estado quien en principio fija dicho valor, con la facultad legal de recatastrar cada dos años tales bienes.
La Ley de Expropiación reformada y la Ley Agraria, establecen un sistema justo para fijar la cuantía de la indemnización. El artículo 10 de la primera ley referida, señala lo siguiente:
“El precio que se fijará como indemnización por el bien expropiado, será equivalente al valor comercial que se fije sin que pueda ser inferior, en el caso de bienes inmuebles, al valor fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras.
Tratándose de la expropiación de bienes que realice la Federación, incluyendo los ejidales y comunales, la cuantía de la indemnización se determina con base en el avalúo comercial que realice la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (artículo 63 de la Ley General de Bienes Nacionales y 94 de la Ley Agraría).
En el caso de controversia por el monto de la indemnización originada por la expropiación de un inmueble, ya sea que dicho monto se hubiese fijado con base en el valor fiscal o en el comercial, se dará intervención a la autoridad judicial correspondiente.
7. Recursos y derechos del propietario afectado con la expropiación
El propietario de un bien expropiado tiene diversos derechos o recursos legales, que puede ejercitar ante la dependencia que integró el expediente expropiatorio y/o ante la autoridad judicial competente y que son los siguientes:1)Recurso administrativo de revocación, en contra del decreto de expropiación que se considera improcedente; 2)Derecho a que el monto de la indemnización se fije a través de resolución judicial con base en dictamen pericial, en caso de que se controvierta su cuantía; 3) Derecho de reversión del bien expropiado, si dentro del plazo de cinco años el Estado no lo utiliza en la causa de utilidad pública que se invocó como causa de la expropiación; 4) El juicio de amparo, si no prosperan los recursos intentados en los casos de los incisos 1) y 3) anteriores.
7.1. Recurso administrativo de revocación
Mediante este recurso el interesado se puede oponer al decreto de expropiación, dentro de los 15 días hábiles siguientes a su notificación, el cual promoverá ante la Secretaría de Estado que haya tramitado el expediente de expropiación (Ley de Expropiación, artículos 5 a 8).
Como se dijo, la interposición del recurso suspende la ejecución del decreto, salvo que el acto de expropiación se deba a una necesidad de urgente atención, como los casos de guerra internacional o interna, catástrofes o calamidades públicas.
Si el resultado de la promoción del recurso es contrario a las pretensiones del recurrente, éste podrá acudir al juicio de amparo.
7.2. Derecho a acudir a un juez para que en caso de controversia fije el monto de la indemnización
Si la autoridad expropiante es el Gobierno Federal o el del Distrito Federal, tendrá aplicación la Ley de Expropiación o la Ley Agraria, según la naturaleza de la persona por expropiar. El importe de la indemnización, en estos casos, será equivalente al valor comercial de los bienes de que se trate.
Si los bienes expropiados son de propiedad privada y existe inconformidad con el monto de la indemnización que se haya fijado, se promoverá un procedimiento judicial ante un juez federal (local, si quien expropia es el Distrito Federal), quien resolverá en definitiva la cuantía, con base en dictámenes periciales, en los plazos que establece la Ley de Expropiación (artículos 11 a 17).
Se seguirá también un procedimiento judicial similar, ante el juez local competente, tratándose de expropiaciones que realicen gobiernos de los Estados en las que, con arreglo a lo dispuesto en sus leyes de expropiación, se fije el importe de la indemnización con base en el valor fiscal de inmuebles o respecto de bienes no valuados catastralmente. El objeto de tal procedimiento es el de establecer judicialmente el valor adicional o demérito del bien, respecto a su valor catastral, por las mejoras o el deterioro de la cosa después de fijado éste.
7.3 Derecho de reversión
Este derecho está establecido en la Ley de Expropiación (artículo 9), en la Ley General de Bienes Nacionales (artículo 33) y en la Ley Agraria (artículo 97), en favor del propietario afectado, cuando el bien expropiado no lo aplica el Estado, en el término de cinco años, a la satisfacción de la necesidad pública que se invocó en el decreto como causa de utilidad pública. Este supuesto se cumple si el Estado no hace uso alguno del inmueble; si lo aprovecha parcialmente, en la parte que no utilice o si le da un destino distinto al que motivó su expropiación.
El derecho de reversión lo puede hacer valer el interesado dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término de los cinco años referido, solicitando al Estado la devolución del bien que le expropió, en cuyo caso regresa el mismo a su propiedad. Estimamos que el plazo de dos años para solicitar la reversión de bienes expropiados, por haberlo establecido el Congreso de la Unión en la Ley de Expropiación y en la Ley General de Bienes Nacionales, es aplicable en materia ejidal y comunal, aunque la Ley Agraria no establece plazo alguno.
Si el bien expropiado se aplica a la satisfacción de la necesidad pública dentro del plazo de 5 años, el acto expropiatorio es definitivo y el derecho del particular a la reversión no nace.
La solicitud de reversión total o parcial del bien de que se trate, se promueve ante la autoridad que tramitó el expediente, la que resolverá dentro de los 45 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud. Si la reversión es favorable, el propietario debe devolver la indemnización que le hubiere sido cubierta. Si no es favorable, podrá interponer juicio de amparo.
El derecho del propietario a que revierta a su favor la propiedad de un bien que le fue expropiado y que no se aplicó a la satisfacción de la necesidad pública de que se trate, no es suficiente para resarcirle el daño que se le ocasionó al privarlo del mismo, más aún si está obligado a devolver la indemnización recibida. En efecto, la Ley de Expropiación no contempla el deber del Estado de pagar al propietario afectado daños y perjuicios por el deterioro que hubiese sufrido el bien y por las rentas que dejó de percibir, durante los cinco años que el propio Estado lo tuvo a su disposición, sin aplicarlo a la causa de utilidad pública; sirviendo de apoyo para lo anteriormente expuesto y fundado la siguiente Tesis Aislada, emitida por la Suprema Corte de la Nación, misma que es del tenor literal siguiente:
[TA]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XXV, Marzo de 2007; Pág. 704; Registro: 173 024 Numero de Tesis: 2a. XXV/2007
“EXPROPIACIÓN. EL ARTÍCULO 67 DE LA LEY DE RÉGIMEN PATRIMONIAL Y DEL SERVICIO PÚBLICO DEL DISTRITO FEDERAL, FACULTA A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS A ESTABLECER LOS CASOS DE UTILIDAD PÚBLICA PARA DECRETARLA, Y POR ELLO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LEGALIDAD.
El mencionado precepto otorga a las autoridades administrativas la facultad de determinar los "casos" de utilidad pública, en el procedimiento de integración del expediente respectivo; es decir, únicamente las habilita para determinar si el asunto que estudian en un expediente concreto, justifica alguna "causa de utilidad pública", que para las adquisiciones por vía de derecho público exige la Ley de Expropiación, la cual resulta aplicable por así disponerlo expresamente el artículo 68 de la propia Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público del Distrito Federal. De esa manera, atendiendo a que la ley local referida no establece cuáles serán las causas de utilidad pública por las que el Gobierno del Distrito Federal puede adquirir bienes por vía de expropiación, ha de estarse para tales efectos, a las previstas en el artículo 1o. de la Ley de Expropiación federal, en cuya fracción XII, además de las que enumera expresamente, señala que lo serán "los demás casos previstos por leyes especiales"; lo cual es acorde con el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que si bien prevé la expropiación de la propiedad privada por causa de utilidad pública y mediante indemnización, no establece un concepto de ella, sino que otorga al Congreso de la Unión y a las Legislaturas Estatales la facultad de establecer, en la ley y dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, las causas que la justifiquen.”
Amparo en revisión 48/2007. Josefina Alcántara Ramos y otro. 28 de febrero de 2007. Cinco votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Blanca Lobo Domínguez.
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